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        欢迎来到你我贷?#22836;?#28909;线400-680-8888

        完善社保基金监管体系

        2014-03-10 10:50:54
        来源:你我贷

        社会保障基金是社会保障制度的物质基础和老百姓的“养命钱?#34180;?#38543;着我国人口老龄化的压力逐步加大,以及保障水平的不断提高,社会保障基金监管中存在的问题和漏洞日益凸显,进一步完善社会保障基金监管体系已迫在眉睫。

        监管四大缺失

        1.社会保障资金财政专户管理未完全实施到位。

        目前,社会保障资金未完全纳入财政专户管理。2011年审计署公告的?#24230;?#22269;社会保障资金审?#24179;?#26524;》显示,全国13个省本级、96个市本级和392个县427.37亿元社会保障资金未纳入财政专户管理,18个省本级、170个市本级和795个县的经办机构等部门和单?#27426;?#22836;开户4704个、违规开户2707个。

        2.社会保障基金挤占挪用及违规投资运营现象依然存在。

        经调研发现,?#36136;?#20013;挤占、挪用社保基金现象屡禁不止。据人保部统计数据显示,自1998年以来,该部会同其他部委进行过六次大检查,其中2000年发现170多亿元社保基金被挤占挪用,2004年发现16个省市有挤占挪用情况。

        在2012年全国社会保障资金审计中发现,社会保障基金违规使用现象依然存在,用于基层经办机构等单位工作经费5.95亿元,用于平衡?#23633;丁?#21439;级财政预算1.14亿元,用于?#33322;?#22521;训中心和体育场馆等2.94亿元,用于?#33322;?#22522;层单位办公用房等8590.28万元,用于?#33322;?#22522;层单位职工住房3664.80万元,用于购买汽车等295.74万元,用于购置设备等其他支出6623.81万元。

        《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《社会保险基金财务制度》和《中华人民共和国社会保险法》等均规定,财政专户内各项资金的结余按规定购买国债和转存定期存款以外,任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何?#38382;?#30340;直接或间接投资。但?#23548;是?#20917;不容?#27490;郟?#20173;有些地方从个人、单位或地方利益出发,挤占挪用社保基金,给基金管理带来极大风险

        3.社会保障基金结余面临贬值风险。

        我国对社保基金投资方向的严格限制,只将基金余额投资于银行存款和国债,如果单从获?#32654;?#24687;的角度看,?#20013;姓?#31574;能使养老基金在绝对数?#26174;?#21152;,但如果考虑到社会保障基金受通货膨胀和物价总体水平?#38505;?#31561;因素的影响,将银行利率、社会商品零售物价?#38505;?#25351;数和?#29992;?#28040;费价格?#38505;?#24133;度等指标进行比较后,就可以看出社会保险基金投资收益率跑不赢通货膨胀指数,社会保障基金已出现了隐?#36816;?#22833;。

        《2011中国社会保障改革与发展报告?#26041;?#26512;,在2004年、2007年、2008年和2010年四年中,我国通货膨胀率在数值上部分或全部超过了同期银行定期存款利率,在2004年和2008年中,社会保险基金即使全部以五年期定期存款的方式存在银行,也是缩水的。

        4.社会保障资金非法套取现象尚未得到有效遏制。

        利用虚假资料非法套取社保基金的行为危害极大,?#20154;?#23475;了广大参保人员的合法权益,又?#29616;?#25200;乱了正常的社会保险管理秩序并造成社保基金的大量流失,还会导致社会诚信的缺失并产生极坏的社会影响。尽管国家有关部门已发现此类问题并采取了一些措施进行治理,但利用虚假资料非法套取社保基金的现象仍时有发生。根据相关的统计调查显示,目前我国每年因冒领流失的养老金多达10亿元。2012年全国社会保障资金审计中也发现,全国有6个省本级、75个市本级和226个县的医疗机构等单位通过虚假发票、虚假病例、挂床住院、?#30446;?#33647;物、虚报人数等手段套取医保资金2.87亿元。

        此外,由于全国统一的信息化平台尚未建成,一方面社保部门无法共享死亡人员的注销、火化等信息,容易出现冒领死亡人员社保资金问题;另一方面民政部门无法掌握申报低保人员的车?#23613;?#25151;产、个人纳税等信息,容易出现不符合条件人员违规享受城乡低保待遇等问题。

        完善监管五对策

        社会保障基金监管是一项复杂的系统工程,涉及到基金发放、日常管理、投资运营等诸?#26041;冢?#26082;需要健全规范的法规制度作为强力保障,?#20013;?#35201;科学合理的管理方式和手段。

        1.进一步健全社会保障基金管理政策法规体系。法制建设是社会保障体系健康运行的基础,世界上大多数社保制度发达的国家,社保体系的运行主要是依靠国家立法来实施的,如1883年德国颁布《疾病社会保险法?#32602;?935年美国颁布《社会保障法》。进入20世纪70年代,发达工业国家经济的滞胀和人口老龄化的来临,福利型社会保障制度面临挑战,各国纷纷修改以往的社会保障法律,实行多元的社会保障立法,确保社会保障健康、?#20013;?#22320;发展。

        目前,我国社会保障方面的法律法规很不完善,社保基金的营运和监管缺乏有力的法律保障。1996年以来,国务院和原?#25237;?#20445;障部、财政部先后颁布了一系列规章制度,如《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》《社会保险基金财务制度》《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等,是以“暂行办法?#34180;ⅰ?#35797;行办法”和“通知”等?#38382;?#20986;现的,?#38469;?#20110;?#22995;?#24615;的政策法规,立法层次低、零散而混乱,权威性差,在制度的严肃性、权威性及实施的强制性方面?#22025;?#27861;实现国家立法对社保基金监管的效应。

        因此,要根据宪法和我国社会保障体系的现状,提高社保基金管理的立法层次?#22836;?#24459;?#38469;?#33021;力,从法律的根本上规范对社保基金的监督和管理,实现对社会保障基金的法制化管理。

        应结合《社会保险法》的贯彻实施,修订和完善《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险基金财务制度》《社会保障基金财政专户管理暂行办法》《社会保险基金会计制度》和《?#23633;?#20154;就业保障金管理暂行规定》等法规制度,?#38505;?#21560;?#38556;中?#31038;保基金监督管理方面有关?#22995;?#35268;章合理成分,完善社保基金监管相关的政策法规,特别是应尽快制定《社会保障基金监管法?#32602;?#26126;确法律责任,统一法律规范,构建一套权责?#32622;?#30340;法律体系,明确和规范社保基金安全监管运营的法律责任,对各级社会保障部门、管理机构进行明确的职责?#27490;ぃ?#36827;一步规范基金征缴、管理、支付、运营等行为,对社保基金的种类、项目、筹集和支付的标准、方式等以法律和制度的?#38382;?#30830;定;明确规定有关机构违反相关法规应受到处罚的细则,同时规定监督机构的职责和应该承担的责任。

        2.严格规范社会保险基金财政专户管理,建立健全社保基金预算管理制度。社保基金监管是一项复杂的系统工程,涵盖社保基金征缴、待遇发放及投资运营等诸?#26041;冢运?#30340;管理涉及到财政、税务、银行、社会保险经办机构、各缴费单位等多个部门,而财政作为综合管理部门,在社保基金监管中居于主导地位,既要提供社会救济、社会福利等资金,又要承担社会保险的最后“兜?#20303;?#36131;任。因此,应注重发挥财政在社保基金监管中的作用。

        首先,严格规范社会保险基金财政专户管理。规范社保专户管理,是维护财政资金安全,从源头?#26174;?#38450;和治理腐败的一项制度性、机制?#28304;?#26045;。针对一些单位社保基金仍自行封闭运行管理,社会保障基金多头开户、重复开户和违规开户等问题,各级财政部门要继续加强和规范社会保险基金财政专户管理,特别是财政专户归口管理,地方各级财政社会保障部门要本着安全第一、方便群众、有利于加强管理的原则,积极配合财政国库部门做好社保专户的清理、归并、开设?#26085;?#25143;管理工作。

        其次,建立健全的社保基金预算管理制度。编制社会保险基金预算是完善政府预算体系的重大举措,也是确保社保基金收支平衡、加强基金监管的重要手段。世界上许多国家都加强了财政对社保资金的预算管理,通过财政预算管理手段确保社保资金的正确使用方向。

        2010年,国务院颁布《?#21592;?#31038;会保险基金预算的意见?#32602;?#20915;定在全国?#27573;?#20869;建立统一、规范的社会保险基金预算制度。

        2012年6月,国务院批转人力资源和社会保障部、国家发改委等联合制定的《社会保障“十二五”规划纲要?#32602;?#25351;出加强社会保障基金监督管理,健全社会保险基金预算管理制度。这为继续研究完善我国社保基金预算管理制度提供了契机并?#35813;?#20102;发展方向。

        一是进一步扩大社保基金预算编报?#27573;А?#22312;2010年五项社会保险基金和2011年新增新型农村社会养老保险基金和城镇?#29992;?#22522;本医疗保险基金的基础上,将所有的社会保险资金都在预算收支中得以体现,从而?#26082;貳?#20840;面地?#20174;?#31038;会保险资金收支运转情况,以加强对社会保险资金的全面监?#20581;?/p>

        二是严格规范社保基金预算执行。社会保险基金预算执行关系到各项社会保险政策的落实,涉及广大人民群众切身利益,对于提高社会保险基金预算管理水平至关重要。各级财政、人力资源社会保障部门要高度重视社会保险基金预算执行工作,预算经批复后,应严格按照批复的预算和程序执行。

        三是强化社保基金预算监?#20581;?#19968;方面要切实履行《社会保险法》明确赋予人大“听取和审议本?#24230;?#27665;政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告”的权力;另一方面要逐步建立健全社会保险基金预决算信息公开制度,及时公开社会保险基金预算有关内容,提高基金运营管理的?#35813;?#24230;,接受社会公众监?#20581;?/p>

        3.坚决杜绝社会保障基金违规使用现象。社会保障基金是社会保障中的核心,是广大参保职工的“养命钱?#20445;?#31038;保基金的安全与否,直接关系到广大参保者的切身利益和生计问题。社会保障基金的管理使用在世界?#27573;?#20869;都是一个难题。造成我国社保基金违规使用的成因是多方面的,其中制度根源(即社保制度设?#31080;?#36523;存在缺陷)和监管力量薄弱是导致社保基金违规使用的两个重要原因。

        从制度根源上来看,当前我国社保基金的主要风险来自于制度设计的不合理,存在许多难以克服的障碍和弊病,由此导致了众多地方政府的道德风险,进而导致社保基金安全性威?#24067;?#20046;成为一个“制度伴随物?#34180;?#32479;筹层次太低、投资制度不合理、立法滞后、制度缺损等漏洞,必将导致决策过程中缺乏民主化和科学化,缺乏监?#25509;?#21046;约机制,造成社保基金违规使用,如统筹层次过低带来地方政府混用透支、制度缺损和预算不规?#27934;?#26469;挪用社保基金弥补办公经费不足等。

        另外,随着社保基金的快速积累和规模不断扩大,目前监管力量明显不能满足大规模社保基金监管的需求,连日常工作都难以完成,更谈不上事?#21462;?#20107;中和事后的“三?#38382;健?#30417;管。

        因此,要想有效防止?#25237;?#32477;社保基金违规使用,必须深化社保制度架构的改革,提高社保基金的统筹?#27934;危?#24357;补社保制度缺损,并充实监管队伍,加强监管力量。

        4.加强社保基金投资运营,实现社会保障基金结余的保值增值。人类社会正在面临人口老龄化的挑?#20581;?/p>

        2000年第五次全国人口普查显示,60岁以上人口达1.3亿人,占总人口10.2%,按联合国人口老龄化标准衡量,我国已进入老年型社会。2010年第六次全国人口普查显示,中国60岁及以上老年人口已达1.78亿人,占总人口的13.26%。

        《中国财政政策报告2010/2011?#32602;?#20013;国社会科学院财政与贸易经济研究所于2010年9月10日发布)指出,2011年以后的30年里,中国人口老龄化将呈现加速发展态势,到2030年,中国65岁以上人口占比将超过日本,成为全球人口老龄化程度最高的国家。到2050年,社会进入深度老龄化阶段。

        中国的人口老龄化是在“未富先老”的?#38382;?#19979;发生的,?#39029;?#29616;加速增长之势。日益?#29616;?#30340;人口老龄化趋势增加了未来社会保障支出的压力,要化解老龄社会日益加剧所带来的潜在危机,必须加强社保基金投资运营,实现社会保障基金结余的保值增值,为即将到来的人口老龄高峰积累足够的支付资金,以实现我国社会保障制度的可?#20013;?#21457;展。

        一是拓展投资?#27573;А?#19990;界?#26174;市?#31038;会保障基金进行投资运营的国家,一般投资于?#21892;薄?#20538;券、贷款、实体和海外投资等领域,一些国家经投资运营后取得了比较好的?#23578;В?#22914;智利自1981年实行养老保险制度改革以来,养老保险基金的绝大部分投资于?#21892;薄?#38134;行融资、企业债券、政府债券和国外投资,到1996年已积累了养老保险基金270亿美元,相当于国内生产总值的46%。

        我国应借鉴国际经验并结合自己的?#23548;是?#20917;,拓展社保基金的投资?#27573;В?#23558;?#21892;薄?#20225;业债券甚至实业投资纳入投资?#27573;В?#24182;发行社保基金定向国债。从近期来看,银行存款和国债还将是社保基金投资的主要方式,投资于国债和银行存款的比例不应低于50%和10%;股市是拓展投资领域的重要方向,但股市投资不应高于30%;企业债券和实业投资比例都不宜过高,不应高于10%。

        二是优化投资组合。一般而言,投资品种越分散,投资组?#26174;?#22810;元化,就越能降低投资的非系统风险,提高投资收益率。我国社保基金投资尚处于起始阶?#21361;?#26410;来发展中应进一步优化投资组合。

        在投资工具组合上,增强各?#27490;?#20855;组?#31995;?#31185;学性和灵活性,以满足宏观经济?#38382;?#21644;社保基金管理的阶段性要求;在投资对象的选择上,应充分考虑行业和企业的规模?#22836;?#23637;前景以及国家的产业政策,增加实体经济投资和高成长性行业的投资占比;在投资期限设定上,可充分考虑社保基金支付的时间和金额以及经济周期变化,将长期、中期、短期投资有机结合起?#30784;?/p>

        三是强化风险控制。众所周知,投资就会有风险。为确保社保基金投资运营的安全,世界各国都建立了规范的投资决策风险评估体系。我国也应根据投资工具和收益要求的不同,着力构建社保基金投资决策风险评估体系。既要设定合理的风险评?#20048;?#26631;,确保各项数据的?#26082;?#21487;靠,又要制定规范的风险评估程序,严格按照程序进行风险评估工作,还要加强人才的引进与培养,做好投资风险评估的队伍建设。

        5.建立全国统一的社会保障信息平台,保证社保基金使用的合理性和有效性。社会保障信息化是整个社会保障体系的?#38469;?#25903;撑,它能?#27426;?#31038;会保障基金实行严谨科学、规范高效的管理,强化社会保障基金监管的?#35813;?#21270;程度,提高监督管理制度的效率和效力。

        充分利用现代科技手?#21361;?#21152;强社会保障基金的信息化管理,是当今世界各国的普遍选择。加快建立全国统一的社会保障信息平台,是当前社会保障基金监管工作的重点和核心。通过社会保障信息平台可以定期收集、核对基金监管数据,对社会保障基金的征收和利用进行全程的监?#25509;?#31649;理,并对基金监管的运行状况进行实时合理的分析与评价,及时发现问题,并?#19968;?#26497;地预防、化解潜在的危机。

        因此,应以“金保工程”建设为契机,建立和完善科学的社会保障信息化管理体系,对社会保障基金的发放、稽核、账户管理以及各项数据进行信息化管理,建立一个拥有科学监管方式、覆盖面广、分析方法先进的信息化网络管理平台,逐步实现社保信息系统与相关部门信息系统的共享,实现纵向贯通、横向互联,加强对资金流向的实时监控,从根本上改变社会保障传统管理方式和管理手?#21361;?#26377;效杜绝重复支出社保基金、非法套取社保基金等现象,保证社保基金使用的合理性和有效性。

        作者为财政部财政科学研究所研究员

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